【9778威尼斯】寻找产业衰退地区振兴发展的突破

受国内外多种因素影响,我国部分地区出现了产业衰退现象,影响到了地区经济的持续发展,这样的地区就是产业衰退地区。具体来看,产业衰退地区是指由于主导产业在较长时期内衰退,经济社会问题都比较突出的地区,是一种特殊类型地区,也是“十三五”规划纲要中提出要重点扶持的六大特殊类型地区之一。

发文单位:国务院

在我国,产业衰退地区主要是制造业衰退地区和采掘业衰退地区。这两种特殊类型地区的主要特征是:经济增长速度缓慢、产业结构相对单一,产业衰退导致社会问题和生态问题都比较突出。需要提出的是,产业衰退是产业从兴盛走向衰败的过程,是产业经济新陈代谢周期中的正常现象,只有在地区主导产业衰退引起地区经济衰退并影响到社会民生的情况下,才需要采取切实有效的政策措施加以引导,防范更大范围的风险出现。因此,尽快制定科学的产业衰退地区识别标准,精准研究产业衰退地区的不同类型,研判这些地区在产业、就业和人才、城市更新改造、环境治理及投融资等重点领域存在的问题,探讨有利于推动产业衰退地区振兴发展的现实路径和突破口,实为必要。

文  号:国发〔2007〕38号

9778威尼斯,在产业发展方面,应将提升改造传统产业、化解过剩产能与培育接续替代产业并举作为突破口。一方面,用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业,提升原材料产业精深加工水平,推进钢铁、有色、化工、建材等行业绿色化改造。采用智能制造和“互联网 ”,激发传统产业发展活力,并积极有效化解钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业的过剩落后产能。其中,积极稳妥处理“僵尸企业”十分重要,可通过参股、控股、资产收购等方式,推进企业兼并重组、债务重组或破产清算,整合过剩产能。另一方面,应立足地方优势,大力扶植接续替代产业发展,充分挖掘本地区资源和产业优势,延伸进入新产业或在原产业内提供新产品和服务,促进产业能力再造。开展产业衰退城市创新发展试点,推动实施小微企业创业基地示范,加快形成以创新为引领的经济体系。同时,在此基础上构建多元化产业发展格局。发展技术、知识密集型高新技术产业,发挥出高新技术改造传统产业的作用,支持旅游业、生态农业、环保产业、电子商务等新兴产业发展,促进产业结构的优化升级。

发布日期:2007-12-18

在民生领域,应将促进就业作为突破口。一是千方百计促进就业和再就业,努力为新增劳动力和失业人员创造就业条件,做好企业富余职工安置工作。特别是要依托经济转型和产业结构调整推动就业,通过扶持劳动密集型产业、家庭服务业、小型微型企业等,进一步增强吸纳就业能力。二是加强创业培训、技术支持、创业平台建设,落实国家各项就业优惠政策,特别是职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款、财政贴息等就业再就业扶持政策。开设一批教育培训基地,重点布局建设一批技工院校、再就业培训基地、职业技能等实训基地,引导劳动力知识和技能结构不断优化。三是创新人才工作机制,在产业衰退地区调整改造中,抓住用好人才、吸引人才、激励人才和培养人才这几个环节,给人才创造良好的环境和条件,同时加大人才引进的力度。

执行日期:2007-12-18

在协调产城关系上,应将积极推动城市更新改造和环境治理作为突破口。针对部分产业衰退地区棚户区、废弃产业用地、城市环境等城市空间和生态环境问题日益突出的状况,一方面要以城区老工业区搬迁改造为抓手,创新土地开发利用模式,立足完善城市功能,加快推进存量土地开发利用。另一方面,要加强重点区域环境治理,深入开展工业废弃地、采矿沉陷区、露天矿坑、舍场环境治理,推进棚户区改造、独立工矿区改造与搬迁,加大城区污染企业“关停并转迁”力度,抓好废气、污水、噪音、垃圾等城市污染综合治理。加大节能减排和资源综合利用力度,促进资源再生利用,支持不同类型的循环经济试点,培育发展“城市矿产”示范基地。

生效日期:1900-1-1

此外,还需加大中央和省级两级政府财政支持力度。建议加大对产业衰退地区的一般性财政转移支付和专项转移支付力度,推广治理集中连片特困地区的经验,减免市县两级的配套,增强其转型发展能力和基本公共服务能力。可考虑在中央专项建设基金中设立“衰退地区振兴发展”专项,专门用于支持产业衰退地区的衰退产业退出、接续产业培育、人力资源培训、促进创业就业、生态环境治理等方面。同时借鉴国际经验,设立衰退产业退出专项援助基金、接续产业扶持专项基金等。

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

(作者单位:中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所)

  资源型城市(包括资源型地区)是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。长期以来,作为基础能源和重要原材料的供应地,资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献。但是,由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因,这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题,主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度,尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制,是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求,也是当前保障能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展的重要举措。为此,现提出以下意见:

作者简介

  一、促进资源型城市可持续发展的指导思想、基本原则和工作目标

姓名:滕飞 黄征学 工作单位:

  指导思想:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想,以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定为基本目标,以深化改革、扩大开放和自主创新为根本动力,制定强有力的政策措施,不断完善体制机制,大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式,培育壮大接续替代产业,改善生态环境,促进资源型城市经济社会全面协调可持续发展。

  基本原则:一是坚持深化改革,扩大开放。建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,积极引进外部资金、技术和人才,拓展资源型城市发展空间。二是坚持以人为本,统筹规划。努力解决关系人民群众切身利益的实际问题,实现资源产业与非资源产业、城区与矿(林)区、农村与城市、经济与社会、人与自然的协调发展。三是坚持远近结合,标本兼治。着眼于解决资源型城市存在的共性问题和深层次矛盾,抓紧构建长效发展机制,同时加快资源枯竭城市经济转型,解决好民生问题。四是坚持政府调控,市场导向。充分发挥市场配置资源的基础性作用,激发各类市场主体的内在活力;政府要制定并完善政策,积极进行引导和支持。

  工作目标:2010年前,资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决,大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前,在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制,使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。

  二、建立健全资源型城市可持续发展长效机制

  建立资源开发补偿机制。在资源开采过程中,遵循市场规律,采取法律、经济和必要的行政措施,引导和规范各类市场主体合理开发资源,承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。要按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复”的原则,明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。对资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业,国家给予必要的资金和政策支持,帮助解决历史遗留问题,补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账。

  建立衰退产业援助机制。资源型城市要统筹规划,加快产业结构调整和优化升级,大力发展接续替代产业,积极转移剩余生产能力,完善社会保障体系,加强各种职业培训,促进下岗失业人员实现再就业,解决资源型企业历史遗留问题,保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。对资源已经或濒临枯竭的城市,各级人民政府要施行有针对性的扶持政策,帮助解决资源枯竭矿山(森工)企业破产引发的经济衰退、职工失业等突出矛盾和问题。

  完善资源性产品价格形成机制。要加快资源价格改革步伐,逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。科学制定资源性产品成本的财务核算办法,把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成,完善森林生态效益补偿制度,防止企业内部成本外部化、私人成本社会化。

  三、培育壮大接续替代产业

  以市场为导向,以企业为主体,大力培育发展接续替代产业。有关部门和省级人民政府要因地制宜,加强指导,协助资源型城市寻求切合实际、各具特色的发展模式。对资源开采处于增产稳产期的城市,要制订合理的开采计划,运用新技术、新工艺,提高资源采收率,发展上下游产业,拉长产业链条,提高资源利用效率,把资源优势转化为经济优势,同时要积极培育新兴产业。对资源开采开始衰减的城市,要加强资源综合评价,开发利用好各种共伴生资源,充分挖掘本地资源潜力,拓宽资源开发领域,重视开发利用区外、境外资源,为本地资源型企业寻找后备基地,同时抓紧培育发展成长性好、竞争力强的接续替代产业。对于资源已经或濒临枯竭的城市,要选择好产业转型方向,重点用高新技术、先进适用技术改造传统产业,因地制宜,尽快形成新的主导产业。有关部门在规划重大产业项目布局时,要适当向资源枯竭城市倾斜,帮助其加快培育新的经济增长点。

  鼓励有条件的资源型城市组织开展农业产业化经营,延长农业产业链条,积极探索农业资源保护和合理利用的有效途径。加快发展第三产业,积极发展流通业,支持将具备条件的资源型城市建设成为区域性物流中心。

  四、着力解决就业等社会问题

  坚持就业优先的原则,努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件。资源型城市要积极贯彻落实党中央、国务院关于加强就业再就业工作的一系列部署,认真执行职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款等就业再就业扶持政策,支持下岗失业人员再就业。加大对资源型城市职业教育的支持力度,职业教育实训基地建设专项资金要向资源型城市适当倾斜,中央和地方设立的中等职业教育助学金要对资源枯竭城市的家庭经济困难学生给予必要的倾斜支持。大力开发公益性工作岗位,健全就业服务体系,优先解决“零就业家庭”就业问题。鼓励自主创业和企业吸纳就业,对下岗失业人员从事个体经营以及吸纳下岗失业人员符合条件的企业,按规定享受有关优惠政策。支持大中型资源开采企业通过主辅分离、辅业改制等渠道,妥善分流安置职工。鼓励资源已经或濒临枯竭的企业整体或部分搬迁到其他地区开发新资源,带动本企业职工异地就业。鼓励承载现有人口确实困难的资源枯竭城市的居民易地就业或迁移到其他地区,迁出、迁入地人民政府要积极为移民的搬迁、生活和就业等提供便利条件。

  采取有效措施努力消除资源枯竭城市的贫困代际传递现象。对资源枯竭城市中享受城市居民最低生活保障政策的家庭义务教育阶段学生,实行“两免一补”政策。进一步完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度,扩大覆盖面,保证各项社会保险金按时足额支付。完善社会救助制度,对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。防止在企业破产、改制过程中发生侵害人民群众合法权益的事件,维护社会稳定。

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